Politik

Menschenrecht auf Wasser: Nur nachhaltig ist auch gerecht

Chinnapong/Fotolia.com

Die Umsetzung eines Menschenrechts auf Wasser gelingt nur, wenn eine Trinkwasserpolitik zugleich auch in ökologischer und ökonomischer Hinsicht nachhaltig ist.

Die Umsetzung des Rechts auf Wasser wird solange scheitern, bis geklärt ist, was dies in der Praxis konkret bedeuten soll: Muss das Wasser aus einem Leitungsnetz direkt ins Haus kommen? Muss es rund um die Uhr verfügbar sein und wieviel darf es kosten? Diese und andere Fragen gilt es zunächst zu klären. Da Wasser eine begrenzte Ressource ist, spielen zudem ökologische Aspekte eine zentrale Rolle.

Dem Zugang zu Wasser stehen Hürden entgegen, z. B. der Preis oder die räumliche Entfernung. Es ist jedoch nicht nachhaltig, diese Hürden auf „Null“ zu setzen. Darüber besteht in der Debatte weitgehend Einigkeit.

Einigkeit besteht auch darüber, dass die Hürden zumutbar sein sollen. Kaum erkannt wird hingegen, dass Hürden wichtige ökologische und ökonomische Nachhaltigkeitsfunktionen erfüllen. Hier kommt ein neues Bewertungskriterium für Hürden ins Spiel, ohne welches eine Konkretisierung zwecks Umsetzung des Rechts auf Wasser kaum zu erlangen ist.

von: Dr. Wolfgang Bretschneider, Friedrich-Schiller-Universität Jena

Die aktuellen UN-Nachhaltigkeitsziele (Sustainable Development Goals = SDG) enthalten gegenüber den Millennium-Zielen (Millennium Development Goals = MDG) eine wichtige Innovation hinsichtlich der Zielsystematik. Während die MDG allein soziale Ziele in den Mittelpunkt stellten, legen die SDG einen breiten Nachhaltigkeitsbegriff zugrunde, der neben die soziale Säule auch die ökologische und die ökonomische Nachhaltigkeitssäule stellt. Gerade für die sozialen Ziele selbst ist das ein entscheidender Fortschritt. Und das hat Folgen, insbesondere auch mit Blick auf Fragen der Wasserversorgung (SDG 6, Water and Sanitation) und die Umsetzung eines Rechts auf Wasser, wie es im Handlungsziel 6.1 (universeller Zugang bis 2030) festgehalten ist.

Der breite Nachhaltigkeitsansatz bedeutet, dass hinsichtlich der etablierten Umsetzungskriterien für den Zugang zu Trinkwasser Erweiterungsbedarf besteht. Diese etablierten Kriterien bestehen im Kern aus den im General Comment No. 15 festgehaltenen Anforderungen Accessibility, Availability, Acceptability und Affordability [1], die allesamt auf die Zumutbarkeit im Zugang des Einzelnen abzielen. Dieses Kriterienset würde allerdings eine 24/7-Versorgung (entgelt-)frei Haus, mit höchster Wasserqualität an jedem beliebigen Ort nicht ausschließen. Das ist aber nicht nachhaltig und würde ein Recht auf Wasser entsprechend langfristig und entgegen dem Anliegen sogar untergraben.
 


Wie lässt sich die Spezifizierung von Zugang aber auf Nachhaltigkeit hin programmieren? Eine gute Grundlage dafür bildet eine 180-Grad-Drehung der Analyse-Perspektive. Statt den schwer greif- und spezifizierbaren Zugang zu analysieren, mag es fruchtbarer sein, dessen genaue Negation zum Bewertungsgegenstand zu machen: also die Zugangshürden – in einem metaphorischen Sinne [2]. Es lassen sich vier Arten von Zugangshürden unterscheiden:

  • die Raumüberwindung: Besteht ein Hausanschluss oder handelt es sich um eine weitere Entfernung (wie weit)?
  • die Zeit: Wie lange muss man warten (auch: in Warteschlangen)? Bei Hausanschluss auch: Wie hoch ist der Wasserdruck?
  • die Wasserqualität: Inwieweit muss das Wasser noch selbst aufbereitet werden, um es (als Trinkwasser) nutzen zu können?
  • der (Geld-)Preis: Welche Geldkosten werden dem Haushalt versursacht?

Die ersten drei Hürden können auch als nicht-pekuniäre Hürden zusammengefasst werden. Gemeinsam ist ihnen, dass sie durch die Dienstleistungen der Wasserversorger gesenkt werden: Die räumliche Hürde wird durch Wassertransport/-verteilung, die zeitliche durch Speicherung und die qualitative durch Aufbereitung gesenkt (Tabelle 1). Damit wird deutlich, dass Wasserversorger ihrer Natur nach wahrlich nicht einem Recht auf Wasser entgegenstehen, sondern im Gegenteil zunächst einmal Agenten seiner Umsetzung sind [3].


Gleichwohl gilt auch hier die ökonomische Binsenweisheit „there is no such thing as a free lunch“ (Friedman). Je stärker die nicht-pekuniären Hürden gesenkt werden, desto weiter steigt die pekuniäre Hürde. Hier besteht eine Interdependenz zwischen nicht-pekuniären Hürden und der pekuniären Hürde, die in den Kosten für die Prozesse der Hürdensenkung begründet ist. Daher geht es in einem Management des Zugangs gerade auch um ein angemessenes Austarieren dieser Interdependenz, was in unterschiedlichen institutionellen und ökonomischen Umgebungen unterschiedlich ausfällt. In einem institutionell und ökonomisch starken Land wie Deutschland etwa ist die pekuniäre Hürde die einzig erhebliche, die nicht-pekuniären Hürden quasi auf Null (24/7-Verfügbarkeit mit Hausanschluss mit Trinkwasserqualität). In vielen Regionen von Entwicklungsländern hingegen sind auch die nicht-pekuniären Hürden ggf. erheblich.

Damit wird bereits angedeutet: Wenn Zugang in der Governance der Wasserversorgung angestrebt wird, kann es nicht um eine Eliminierung, nicht um ein vollständiges Abtragen von Hürden gehen. Denn das wäre nicht nachhaltig. Normativ zu empfehlen ist hingegen ein bestimmtes „optimales“ Hürden-Niveau. Der Grund dafür ist, dass Hürden wichtige Nachhaltigkeitsfunktionen erfüllen. Sie erfüllen zunächst eine Exklusionsfunktion, insoweit sie potenzielle Nutzer zu einem wohldefinierten Teil von der Wassernutzung abhalten. Das ist wichtig mit Blick auf die ökologische Nachhaltigkeit und auf legitime Nutzungsinteressen anderer Haushalte und Unternehmen. Geldpreise erfüllen ferner eine Finanzierungsfunktion, als sie eine nachhaltige Refinanzierung der Leistungen des Wasserversorgers bereitstellen. Und nicht-pekuniäre Hürden erfüllen eine Substitutionsfunktion, indem Wassernutzer gewisse räumliche, zeitliche und qualitative Leistungen an Stelle des Versorgers selbst erbringen. Das ist im Rahmen der bekannten Make-or-buy-Frage in wirtschaftlich schwächeren Regionen nicht von vornherein illegitim.

Man kann auch sagen: Hürden repräsentieren dem Nutzer gegenüber die ökonomische und ökologische Nachhaltigkeit – die langfristig für die soziale Nachhaltigkeit, also für die gute Versorgung und gleichsam die Einlösung eines Rechts auf Wasser unabdingbar ist. Dabei ist zu beachten, dass Hürden in der Praxis durchaus dysfunktional sein können, was sich gut an der Hürde (Geld-)Preis klar machen lässt: Dysfunktional zu hoch ist der Preis bei Monopolaufschlägen (bei privaten oder öffentlichen Monopolen), dysfunktional zu niedrig ist der Preis bei fehlender Internalisierung von Umwelt- und Ressourcenkosten im Sinne von Art. 9 EG-WRRL. In einem ersten Schritt kommt es also darauf an, dass Hürden nachhaltigkeitsfunktional sind. In einem zweiten Schritt sind die an Nachhaltigkeitsfunktionalität orientierten Hürden in der Tat mit den erwähnten konventionellen Zumutbarkeitskriterien abzugleichen (Accessibility usw., vgl. Tabelle 1). Wenn es zwischen diesen beiden Bewertungskriterien, Funktionalität und Zumutbarkeit, letztlich zum Konflikt kommt (funktionale Höhe ist unzumutbar), dürfte durchaus der Zumutbarkeit der Vorrang zu geben sein.

Für die Bewertung von Versorgungssituationen macht es aber einen wichtigen Unterschied, ob die (Nachhaltigkeits-)Funktionalität als Kriterium mitgedacht wird. Für Deutschland etwa mag hier einschlägig sein, dass Wasserpreise bei Monopolaufschlägen zu hoch sein können, auch wenn sie erschwinglich (affordable) sind. Und die Preise können bei nicht-internalisierten Umwelt- und Ressourcenkosten zu niedrig sein, auch wenn sie erschwinglich sind. Gravierender freilich sind entsprechende Anpassungen in der Bewertung für Entwicklungsländer. Daher scheint es angezeigt, die Forderung nach Zugang zu Wasser als eine Forderung nach nachhaltigem Zugang neu zu denken.

Quellen

[1] Vgl. CESCR (Committee on Economic, Social and Cultural Rights) (2002), General Comment No. 15. The Right to Water, 20. Januar 2003, UN Doc E/C.12/2002/11.

[2] Mit diesem Ansatz: W. Bretschneider (2017): Das Menschenrecht auf Wasser als Allokationsproblem. Versorgungsgerechtigkeit als institutionenökonomisches Konzept zur Umsetzung des Anliegens im Rahmen einer nachhaltigen Trinkwasserwirtschaft, Tübingen: Mohr Siebeck. – Ferner: E. Gawel und W. Bretschneider (2017), Specification of a human right to water: A sustainability assessment of access hurdles, Water International 42 (5), S. 505–526; E. Gawel und W. Bretschneider (2016), Ein neues Konzept zur Bewertung von nachhaltigem Zugang zu Wasser. Zur Umsetzung des Rechts auf Wasser, Ökologisches Wirtschaften 31 (1), S. 35-40.

[3] In Anlehnung an die Beschreibung von Unternehmen als „Wertschöpfungsagenten im gesellschaftlichen Auftrag“ in I. Pies (2017), Unternehmen handeln im öffentlichen Interesse, Diskussionspapier des Lehrstuhls für Wirtschaftsethik an der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg Nr. 2017-17, auf S. 2.

Über den Autor

Dr. Wolfgang Horst Bretschneider ist Ökonom am Lehrstuhl für Wirtschaftspolitik der Friedrich-Schiller-Universität Jena und Senior Research Fellow am Brandenburgischen Institut für Gesellschaft und Sicherheit (BIGS) in Potsdam.

Tel.: 03641 943 255
wolfgang.bretschneideruni-jenade
Linkedin
www.wipo.uni-jena.de